2019年12月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），以促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革。意見(jiàn)要求全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市落戶條件。城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的超大特大城市實(shí)施的積分落戶政策，要精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。此《意見(jiàn)》甫一公布，就在社交媒體上廣泛傳播，由此可見(jiàn)公眾關(guān)注度極高。這也反映了中央文件精神及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的最強(qiáng)烈的需求。

中國(guó)城市的規(guī)模等級(jí)是自上而下、分級(jí)管理的體制，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，自然是分級(jí)管理?！兑庖?jiàn)》中的落戶政策也正是分城市規(guī)模的差異，標(biāo)準(zhǔn)也不同。

1996年以后，中國(guó)人口流動(dòng)加速，城市也在適應(yīng)流動(dòng)人口占比提高的現(xiàn)實(shí)，2008年前后，以上海為代表的大城市率先改進(jìn)外來(lái)人口的公共服務(wù)準(zhǔn)入政策，啟動(dòng)“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年（2008-2010）行動(dòng)計(jì)劃”，致力于解決非上海戶籍人口子女的義務(wù)教育入學(xué)困難，北京等地也在降低隨遷子女的入學(xué)門(mén)檻。當(dāng)時(shí)的整體趨勢(shì)是戶籍政策不斷弱化，異地高考等政策也不斷地在討論醞釀中。

2013年6月，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大匯報(bào)的城鎮(zhèn)化進(jìn)展，對(duì)城市規(guī)模分級(jí)管理的口徑是：“全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件”。12月，全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開(kāi)，扭轉(zhuǎn)了6月份的提法，后兩項(xiàng)變?yōu)椤昂侠泶_定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”，對(duì)大城市落戶條件的要求明顯提高。

隨后，城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的精神在2014年落實(shí)為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。在這個(gè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，中央同年還發(fā)布了戶籍制度改革的文件，同期還更新了城市規(guī)模的分類標(biāo)準(zhǔn)，將城市分為五類七檔。由于中國(guó)缺乏準(zhǔn)確、公認(rèn)的城區(qū)人口數(shù)據(jù)，我們以國(guó)務(wù)院批復(fù)的城市總體規(guī)劃中的中心城市人口上限，作為官方認(rèn)定的城市規(guī)模級(jí)別定位。具體參看下表（

表1

）。

表1：城市規(guī)模分類（大城市及以上）

資料來(lái)源：國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳批復(fù)的各城市總體規(guī)劃，按中心城區(qū)常住人口上限排序，絕大多數(shù)城市的規(guī)劃時(shí)間到2020年。

從新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的本意來(lái)看，政策鼓勵(lì)城市化，規(guī)劃提出“3個(gè)1億人”：促進(jìn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。政策希望大家去中小城鎮(zhèn)，不要去大城市，自然也就變相鼓勵(lì)了大城市對(duì)外來(lái)人口落戶提高門(mén)檻。

長(zhǎng)期以來(lái)，全國(guó)及各地方處于快速的鄉(xiāng)城流動(dòng)進(jìn)程，沒(méi)有體會(huì)到勞動(dòng)力不足的困境。但這個(gè)時(shí)候，城市化的趨勢(shì)已經(jīng)放緩，外出農(nóng)民工增速明顯放慢（

圖1

）。2012年以前，每年的外出農(nóng)民工增量，高達(dá)500萬(wàn)左右；受嚴(yán)控特大城市政策的影響，2015年以后，跌至100萬(wàn)以內(nèi)。此外，進(jìn)城農(nóng)民工的數(shù)量開(kāi)始變成負(fù)值，亦即農(nóng)民工返鄉(xiāng)。

圖1：農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)及數(shù)據(jù)變化（2008-2018）

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。單位：萬(wàn)人。

為什么會(huì)這樣？這是由人口流動(dòng)的特征決定的。20世紀(jì)90年代以來(lái)的二十余年，中國(guó)人口遷移呈現(xiàn)三個(gè)特征：從中西部向東南部，從農(nóng)村到城市，從小城鎮(zhèn)到大城市。

空間上，王桂新教授總結(jié)為人口遷出呈“多極化”，遷入則更加集中化，原有人口遷入集中的地區(qū)，從他們的遷入強(qiáng)度變化來(lái)看，表現(xiàn)出強(qiáng)者恒強(qiáng)、強(qiáng)者更強(qiáng)的特征。人口遷入重心北移，長(zhǎng)三角都市圈取代珠三角都市圈成為21世紀(jì)以來(lái)省際人口遷入的主要地區(qū)（

圖2

）。

圖2：省際人口的臨時(shí)性遷移：1985–1990（左），2000–2005（右）

資料來(lái)源：Liu et. al, 2017

勞動(dòng)力流向的城市規(guī)模等級(jí)也向大城市集中，由于“鄉(xiāng)城流動(dòng)”模式主導(dǎo)了2000年至2010年的人口遷移，這些人口的流動(dòng)范圍越大、遷移距離越遠(yuǎn)，他們就越有可能遷入人口規(guī)模更大的城市（

表2

）。也就是說(shuō)，遠(yuǎn)距離流動(dòng)的農(nóng)民工，更傾向大城市。

表2：外出農(nóng)民工的遷移目的地分布（2015）

數(shù)據(jù)來(lái)源：2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

在這種流動(dòng)特征的背景下，如果限制大城市的落戶，自然會(huì)抑制真實(shí)的城市化速度，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這樣下去，也無(wú)法完成“3個(gè)1億人”的計(jì)劃。

2016年初，國(guó)務(wù)院發(fā)文鼓勵(lì)各地區(qū)全面放開(kāi)放寬落戶條件。下半年，國(guó)辦發(fā)文落實(shí)，推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶（3個(gè)1億人中的第1個(gè)），在“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬(wàn)人以上。到2020年，全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%。中央還出臺(tái)新的轉(zhuǎn)移支付、基建經(jīng)費(fèi)支持、建設(shè)用地指標(biāo)等激勵(lì)地方政府降低門(mén)檻。

這時(shí)的落戶口徑，比2014年的新型城鎮(zhèn)化及戶籍改革的口徑有明顯的放寬：

1.提出重點(diǎn)群體的概念，包括大學(xué)生和參軍進(jìn)城人群、就業(yè)居住5年以上、舉家進(jìn)城、留學(xué)回國(guó)、技術(shù)工人等，優(yōu)先解決這些人的落戶。

2.超大城市和特大城市的落戶松動(dòng)，郊區(qū)、新區(qū)和戶籍人口比例低的地區(qū)，要進(jìn)一步放開(kāi)，放開(kāi)指標(biāo)控制。

3.城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市不得采取積分落戶方式。

但這個(gè)文件落實(shí)得不太理想，除了部分二線城市開(kāi)啟了搶人大戰(zhàn)，對(duì)本科學(xué)歷人群實(shí)行低門(mén)檻或零門(mén)檻落實(shí)，對(duì)其他類型人員的舉措并不多。2018年底，國(guó)家發(fā)改委不得不發(fā)文督察1億非戶籍人口在城市落戶的實(shí)施情況。

到了2018年，實(shí)際城市化的速度已經(jīng)放緩，繼而影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的方方面面。國(guó)家發(fā)改委在年初的工作重點(diǎn)中，對(duì)城市落戶條件的要求進(jìn)一步放寬：

1.中型城市及以下要求全面放開(kāi)（此前可以有社保繳費(fèi)年限要求）；

2.Ⅰ型大城市中實(shí)行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權(quán)重，鼓勵(lì)取消年度落戶數(shù)量限制；

3.鼓勵(lì)對(duì)大學(xué)生大專生、留學(xué)歸國(guó)人員及技術(shù)工人零門(mén)檻落戶。

2019年3月，國(guó)家發(fā)改委的落戶口徑進(jìn)一步降低，在此前城區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬(wàn)-300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)-500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

2019年年底發(fā)布的《意見(jiàn)》的落戶框架與發(fā)改委3月底文件基本一致。也就是說(shuō)，發(fā)改委2019年初的年度城鎮(zhèn)化工作重點(diǎn)被上升為中辦、國(guó)辦的要求。我們不妨看看下表

（表3）

，來(lái)對(duì)比一下其與2014年戶籍改革的文件的差異：

表3：各類型城市落戶標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比（2014vs2019）

資料來(lái)源：《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）、《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》。

按《意見(jiàn)》的要求，以表2的城市分類標(biāo)準(zhǔn)，除了32個(gè)城市，其余所有城市要全面放開(kāi)落戶，18個(gè)Ⅰ型大城市也要大幅降低落戶門(mén)檻。

那么，《意見(jiàn)》會(huì)有什么樣的影響？我個(gè)人的看法是，這個(gè)政策是一個(gè)利好，但是謹(jǐn)慎樂(lè)觀。自上而下的政策，因?yàn)槿狈ξ⒂^激勵(lì)機(jī)制的配合，在實(shí)踐中容易被扭曲，進(jìn)而出現(xiàn)好心辦壞事的局面，因此這樣的政策要發(fā)揮作用需要一籃子的政策配套。以之前的鼓勵(lì)在中小城鎮(zhèn)落戶的策略為例，勞動(dòng)力舉家到中小城市落戶，但那里沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)，他們還是要到大城市工作，使得城鎮(zhèn)戶籍人口城市化率提高了，留守兒童和隨遷子女的問(wèn)題依然沒(méi)有解決。2015年時(shí)，留守兒童中，城鎮(zhèn)戶籍的兒童占比41%（

圖3

），流動(dòng)人口中，城鎮(zhèn)戶籍的流動(dòng)人口只有32%。這就是說(shuō)，雖然孩子進(jìn)了城，但孩子還是留守兒童，與父母還是分開(kāi)的。留守兒童現(xiàn)在已經(jīng)不是農(nóng)村問(wèn)題了，也是城市問(wèn)題了。

圖3：流動(dòng)及留守兒童數(shù)量及構(gòu)成，2000-2015年

來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)人口基金，2015 年中國(guó)兒童人口狀況：事實(shí)與數(shù)據(jù)，2017年

落戶政策也是如此，自上而下的推動(dòng)，固然可能會(huì)推動(dòng)一部分外來(lái)勞動(dòng)人口在就業(yè)地落戶，但落了戶以后呢？義務(wù)教育資源、高考的資格是否會(huì)隨之調(diào)整？由于中國(guó)的基礎(chǔ)教育由地方政府提供，規(guī)劃慢于人口變動(dòng)，未能適用流動(dòng)人口的趨勢(shì)，城區(qū)、人口流入地的生師比和大班額（班級(jí)學(xué)生數(shù)超過(guò)55人）持續(xù)居高不下。這會(huì)引起較大的社會(huì)輿論，造成不同人群間的沖突。在個(gè)別城市，哪怕是有戶籍的市民，其子女就讀義務(wù)教育的程序依然復(fù)雜，門(mén)檻不低。當(dāng)戶籍不成為障礙時(shí)，住房、社保繳納等又成為新的障礙。這意味著，在推動(dòng)外來(lái)人口落戶之前，地方政府需要做好準(zhǔn)備，尤其是提供公共服務(wù)的能力要跟得上落戶人數(shù)的增長(zhǎng)，這樣才能讓新市民享受公共服務(wù)之余也不會(huì)造成老市民享受公共服務(wù)的不便。

當(dāng)然，最關(guān)鍵的問(wèn)題是，地方政府有什么動(dòng)力去大幅提高普通勞動(dòng)力在本地落戶？尤其是他們要為之匹配足量的公共服務(wù)資源的時(shí)候。2016年以來(lái)的二線城市搶人大戰(zhàn)，搶人的過(guò)程出現(xiàn)了一定程度的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，零門(mén)檻落戶的標(biāo)準(zhǔn)不斷降低，如學(xué)歷、年齡等，但逐底競(jìng)爭(zhēng)的“底”是有限度的，把城市當(dāng)成一個(gè)理性人，他會(huì)計(jì)算前來(lái)落戶人口對(duì)城市帶來(lái)的凈收益，收益為正才會(huì)接納其落戶。

勞動(dòng)年齡人口（不含臨近退休）的貢獻(xiàn)自然是正的，需要考慮的是兒童和老人。兒童和老人在城市里落戶，往往要與青壯勞動(dòng)力隨遷，大城市則會(huì)把青壯勞動(dòng)力與其子女和父母當(dāng)成一個(gè)整體來(lái)計(jì)算，最嚴(yán)格的是僅允許其本人落戶（及配偶隨遷），寬松一點(diǎn)的是允許子女隨遷，最寬松的是允許父母隨遷。城市有顧慮的是隨遷的兒童和父母。兒童需要公共衛(wèi)生與教育的投入，可以視為對(duì)未來(lái)的投資，接納兒童讓他們較早融入這個(gè)城市，他們?nèi)蘸笤诒镜鼐蜆I(yè)，也有助于提升人力資本的質(zhì)量；老人則有養(yǎng)老和醫(yī)療的負(fù)擔(dān)，不僅會(huì)有財(cái)政的壓力，還會(huì)造成現(xiàn)有醫(yī)療資源的緊張。這就需要地方政府有效地改善、增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共資源，更需要改進(jìn)付費(fèi)方式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，尤其是財(cái)政補(bǔ)貼的支付機(jī)制，由補(bǔ)供給方改為補(bǔ)需求方，這樣老人才會(huì)從負(fù)債變成資產(chǎn)，進(jìn)而拉動(dòng)養(yǎng)老、醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

目前全口徑零門(mén)檻落戶的，只有河北石家莊、河南部分城市等，這些地方一方面獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，能積極落實(shí)中央政策，另一方面也和他們面臨的約束及受到的激勵(lì)有關(guān)。這些地方的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的財(cái)政壓力相對(duì)小一些，給予外來(lái)人口戶籍不會(huì)對(duì)本地財(cái)政造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)，所以阻力相對(duì)較小。這也給了我們一個(gè)啟示，阻力來(lái)自區(qū)域間的公共服務(wù)（含隱性收益）差距，這個(gè)差距既造成了人口的流動(dòng)，也是現(xiàn)有體制下人口自由流動(dòng)的障礙。在公共服務(wù)的付費(fèi)機(jī)制等問(wèn)題沒(méi)有解決之前，一時(shí)之間恐怕難有好的機(jī)制去化解。

因此，我們要看到，長(zhǎng)三角、珠三角等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的特大城市是全國(guó)最富有吸引力的城市，落戶門(mén)檻也最高，他們的很多落戶、公共服務(wù)提供機(jī)制被其他城市模仿。中國(guó)要全面落實(shí)非戶籍常住人口的落戶，首先需要對(duì)這些地區(qū)的落戶政策賦予動(dòng)力，例如在特大城市用地指標(biāo)嚴(yán)格控制的背景下，落實(shí)好現(xiàn)有的“地隨人走”（城市建設(shè)用地指標(biāo)隨人口流動(dòng)而劃轉(zhuǎn)）等政策。只有做對(duì)激勵(lì)，讓各城市能主動(dòng)接納外來(lái)人口，中央關(guān)于全面放開(kāi)落戶的要求才能被更好地執(zhí)行。